Golden Visa em Portugal: alteração das regras, crise de confiança e judicialização dos investidores estrangeiros

1. Introdução

O Golden Visa português, formalmente denominado Autorização de Residência para Atividade de Investimento — ARI —, foi criado como instrumento de atração de investimento estrangeiro e de posicionamento de Portugal como destino seguro para capitais internacionais, mobilidade familiar e planeamento patrimonial. Durante anos, o regime foi publicamente associado a uma promessa institucional: o investidor estrangeiro que realizasse determinados aportes em Portugal poderia obter residência legal, circular pelo Espaço Schengen, beneficiar de reagrupamento familiar e, após o preenchimento dos requisitos legais, requerer residência permanente ou nacionalidade portuguesa.

A própria AIMA esclarece que o regime ARI permite a nacionais de países terceiros obter autorização de residência temporária para atividade de investimento, com dispensa de visto de residência para entrada em Portugal, assegurando, entre outros efeitos, a possibilidade de residir e trabalhar em Portugal, circular no Espaço Schengen, beneficiar de reagrupamento familiar e solicitar nacionalidade portuguesa por naturalização, desde que cumpridos os demais requisitos legais.

Todavia, o regime passou por alterações relevantes. A Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, deixou de admitir novos pedidos de ARI com fundamento em determinadas modalidades anteriormente ligadas à transferência de capitais e ao investimento imobiliário, salvaguardando, contudo, renovações e pedidos pendentes.

Mais recentemente, a alteração da Lei da Nacionalidade, em vigor desde 19 de maio de 2026, elevou o prazo mínimo de residência legal para naturalização: sete anos para cidadãos de países de língua oficial portuguesa ou da União Europeia, e dez anos para nacionais de outros Estados.

É nesse contexto que surge a matéria publicada pela Veja, segundo a qual investidores e empresários estrangeiros passaram a questionar judicialmente Portugal, sustentando que realizaram investimentos elevados sob determinadas regras e expectativas que foram posteriormente alteradas.

2. A natureza jurídica do Golden Visa

O Golden Visa não é uma nacionalidade automática, tampouco uma aquisição direta de cidadania. Trata-se de uma modalidade de autorização de residência, prevista no artigo 90.º-A da Lei n.º 23/2007, destinada a nacionais de países terceiros que realizem atividade de investimento em Portugal.

A ARI concede ao seu titular uma autorização de residência temporária, com regime de permanência mais flexível do que outras modalidades migratórias. A AIMA indica, por exemplo, que o titular deve permanecer em Portugal por período não inferior a sete dias no primeiro ano e não inferior a catorze dias nos anos subsequentes.

Após a reforma legislativa, continuam possíveis algumas modalidades de investimento, como criação de pelo menos dez postos de trabalho, transferência de capitais para investigação científica, apoio à produção artística ou património cultural, aquisição de partes de organismos de investimento coletivo não imobiliários e capitalização de sociedades comerciais com criação ou manutenção de emprego.

Portanto, não é tecnicamente correto afirmar que o Golden Visa acabou integralmente. O que ocorreu foi a eliminação de determinadas vias, sobretudo as relacionadas ao investimento imobiliário e à mera transferência de capitais, com preservação de outras modalidades de investimento consideradas mais ligadas à economia produtiva, ciência, cultura e emprego.

3. O fim do Golden Visa imobiliário e o regime transitório

A Lei n.º 56/2023, conhecida no contexto do pacote “Mais Habitação”, estabeleceu que não seriam admitidos novos pedidos de autorização de residência para atividade de investimento ao abrigo das antigas modalidades ligadas à transferência de capitais e aos investimentos imobiliários.

Contudo, o legislador não adotou uma rutura absoluta. A própria lei previu que a alteração não prejudica a renovação das autorizações concedidas ao abrigo do regime anterior. Também manteve válidos os pedidos de concessão e renovação que se encontrassem pendentes junto das entidades competentes na data de entrada em vigor da lei.

Esse ponto é essencial. O legislador reconheceu que os investidores que já haviam submetido pedidos ou obtido autorizações não poderiam ser simplesmente apagados do sistema jurídico por uma alteração posterior da política pública.

Daqui decorre uma consequência jurídica relevante: a Administração Pública deve apreciar os pedidos pendentes com respeito ao regime transitório, à boa-fé, à segurança jurídica e à confiança legítima dos investidores que já tinham consolidado uma situação jurídica ou, ao menos, uma expectativa qualificada.

4. A alteração da Lei da Nacionalidade e o núcleo da controvérsia

A matéria publicada pela Veja destaca que a mudança mais sensível, para muitos investidores, não está apenas no fim do Golden Visa imobiliário, mas na alteração do prazo para obtenção da nacionalidade portuguesa. Segundo a reportagem, o modelo anteriormente percebido pelos investidores previa que, após cinco anos de residência legal por investimento, seria possível requerer a cidadania portuguesa; com a nova disciplina, o prazo passou para dez anos para nacionais de Estados fora da CPLP e da União Europeia.

A informação oficial do Ministério da Justiça confirma que a Lei Orgânica n.º 1/2026 passou a exigir sete anos de residência legal para cidadãos de países de língua oficial portuguesa ou Estados-Membros da União Europeia, e dez anos para nacionais de outros Estados.

Por outro lado, o mesmo comunicado oficial esclarece que as novas disposições se aplicam apenas aos pedidos apresentados após a entrada em vigor da nova lei, mantendo-se a redação anterior para os processos pendentes.

A controvérsia jurídica nasce precisamente aqui: muitos investidores ainda não tinham conseguido formular o pedido de nacionalidade porque dependiam da atuação administrativa prévia, nomeadamente da análise do pedido ARI, marcação de biometria, emissão ou renovação do título de residência. Assim, embora a lei possa não atingir processos de nacionalidade já pendentes, ela pode afetar pessoas que, por mora da Administração, não chegaram a tempo de consolidar a sua posição jurídica.

Esse é o ponto mais delicado do debate. Não se trata de afirmar que o investidor possui direito automático à nacionalidade. Trata-se de discutir se o Estado pode beneficiar-se da própria demora administrativa para submeter o particular a um regime posterior mais gravoso.

5. Segurança jurídica e proteção da confiança legítima

A proteção da confiança legítima não impede o Estado de alterar a lei. Nenhum regime jurídico é absolutamente imutável. O legislador pode rever políticas migratórias, restringir programas de residência por investimento e modificar critérios de naturalização.

Contudo, a liberdade de conformação legislativa encontra limites no Estado de Direito. A Administração e o legislador devem respeitar a segurança jurídica, a proporcionalidade, a boa-fé, os regimes transitórios e as expectativas qualificadas criadas pela própria atuação estatal.

No caso do Golden Visa, a confiança dos investidores não nasceu de mera especulação privada. Ela decorreu de um programa público, legalmente estruturado, divulgado internacionalmente e operacionalizado pelo Estado português. O investidor não apenas manifestou intenção abstrata de residir em Portugal: em muitos casos, transferiu centenas de milhares de euros, adquiriu ativos, subscreveu fundos, criou estruturas empresariais, pagou taxas, contratou assessoria jurídica, reorganizou residência familiar e planeou a educação dos filhos.

A reportagem da Veja aponta que muitos investidores realizaram aportes médios de 500 mil euros ou mais, e que grupos de estrangeiros, incluindo norte-americanos, passaram a organizar medidas judiciais contra Portugal para exigir respeito às condições vigentes à época dos investimentos.

Diante disso, a discussão jurídica deixa de ser meramente migratória. Passa a envolver a responsabilidade institucional do Estado perante pessoas que tomaram decisões patrimoniais relevantes com base em um quadro normativo e administrativo previamente anunciado.

6. A mora administrativa da AIMA como agravante jurídico

A crise do Golden Visa não pode ser compreendida apenas pela alteração legislativa. O problema é agravado pelos atrasos administrativos da AIMA.

A AIMA é hoje a entidade responsável por grande parte da tramitação dos processos migratórios em Portugal. No caso da ARI, a sua própria página oficial indica que o regime exige submissão pelo Portal ARI, análise documental, pagamento de taxas e demais atos de tramitação administrativa.

Quando a Administração demora anos para marcar biometria, analisar documentos, renovar títulos ou decidir pedidos, o particular fica em uma posição de limbo jurídico. Ele investiu, pagou, cumpriu etapas e confiou no regime, mas não recebe decisão em prazo razoável.

Essa mora tem consequências práticas graves: impossibilidade ou insegurança para circular no Espaço Schengen, dificuldade de reagrupamento familiar, incerteza quanto à residência permanente, prejuízos patrimoniais, custos adicionais com documentação expirada e, em alguns casos, perda da possibilidade de aceder a um regime jurídico anterior mais favorável.

A mora administrativa, quando excessiva e injustificada, pode configurar funcionamento anormal do serviço público. Nesses casos, abre-se espaço para a discussão judicial não apenas sobre a prática do ato devido, mas também sobre eventual responsabilidade civil do Estado, desde que demonstrados o facto ilícito ou funcionamento anormal, o dano, o nexo de causalidade e a imputação juridicamente relevante.

7. Judicialização e possíveis vias jurídicas

A reação dos investidores relatada pela Veja deve ser compreendida como manifestação de uma crise de confiança no sistema. Segundo a matéria, grupos de investidores estrangeiros estão a organizar associações e medidas judiciais, com especial mobilização de norte-americanos, para exigir que Portugal respeite as condições existentes no momento em que os investimentos foram realizados.

No plano jurídico, diferentes vias podem ser consideradas, conforme o caso concreto. Em primeiro lugar, podem ser utilizadas medidas destinadas a compelir a Administração a decidir processos pendentes, sobretudo quando há demora injustificada na marcação de biometria, renovação ou emissão do título.

Em segundo lugar, poderá ser discutida a tutela da confiança legítima nos casos em que a demora administrativa tenha impedido o interessado de exercer uma posição jurídica em tempo útil.

Em terceiro lugar, em situações de dano efetivamente comprovado, poderá ser ponderada ação indemnizatória contra o Estado, fundada no funcionamento anormal da Administração.

Por fim, nos casos em que a alteração legislativa tenha afetado expectativas qualificadas, pode surgir debate constitucional ou administrativo sobre proporcionalidade, proteção da confiança, igualdade e razoabilidade das normas transitórias.

Naturalmente, nenhuma dessas vias deve ser apresentada como solução automática. Cada caso depende da data do investimento, da modalidade utilizada, da data de submissão do pedido, do estado processual, da existência de título emitido, da eventual pendência de pedido de nacionalidade e dos danos concretamente sofridos.

8. A distinção entre expectativa legítima e direito adquirido

É juridicamente importante distinguir expectativa legítima de direito adquirido. O investidor não possui, pelo simples facto de ter investido, um direito adquirido automático à nacionalidade portuguesa. A nacionalidade depende de requisitos próprios, previstos na Lei da Nacionalidade, e de decisão administrativa competente. Contudo, isso não significa que o investidor não tenha qualquer proteção jurídica. A expectativa legítima surge quando o Estado cria um regime jurídico, induz comportamentos, recebe investimentos e permite que o particular organize a vida com base em determinada moldura normativa.

A expectativa legítima não garante necessariamente o resultado final, mas exige que o Estado atue de forma coerente, proporcional e respeitadora das situações em curso. Quando a Administração atrasa indevidamente a tramitação e, durante esse atraso, sobrevém alteração legislativa mais gravosa, a discussão jurídica torna-se muito mais complexa.

A pergunta central é: pode o Estado alterar as regras do jogo depois de ter recebido o investimento e, ao mesmo tempo, não decidir em prazo razoável os pedidos que permitiriam ao investidor consolidar a sua posição jurídica? Essa pergunta está no centro da atual judicialização do Golden Visa.

9. Impacto reputacional para Portugal

A matéria da Veja também chama atenção para o desgaste da imagem internacional de Portugal. Segundo a reportagem, o dano mais relevante pode ser a quebra da relação de confiança com investidores estrangeiros.

Esse ponto merece destaque. O Golden Visa sempre foi mais do que um procedimento migratório. Ele funcionou como instrumento de reputação internacional. Portugal vendeu ao mundo uma imagem de estabilidade, previsibilidade e segurança jurídica.

Quando investidores passam a associar o país a atrasos administrativos, alterações legislativas inesperadas e judicialização em massa, o impacto ultrapassa o campo da imigração. Atinge a credibilidade do ambiente de negócios, a atração de capitais, a perceção de eficiência administrativa e a confiança no Estado português.

A política migratória pode e deve ser revista sempre que necessário. Mas a revisão de políticas públicas não pode ignorar os efeitos jurídicos sobre aqueles que já confiaram no regime anterior.

10. Conclusão

O Golden Visa português encontra-se no centro de uma tensão entre soberania legislativa, política migratória, segurança jurídica e proteção da confiança dos investidores.

A Lei n.º 56/2023 reconfigurou o regime, eliminando novas candidaturas por modalidades ligadas ao investimento imobiliário e à mera transferência de capitais, mas preservou renovações e pedidos pendentes.

A Lei Orgânica n.º 1/2026 alterou substancialmente os prazos de naturalização, elevando-os para sete ou dez anos, conforme a nacionalidade do requerente, embora mantendo a aplicação da lei anterior aos processos já pendentes.

A crise surge quando essas alterações incidem sobre investidores que já realizaram aportes, mas ficaram impedidos de avançar administrativamente por atrasos da própria Administração. Nesse contexto, a discussão deixa de ser apenas sobre imigração e passa a envolver confiança legítima, boa administração, responsabilidade civil do Estado e reputação internacional.

Portugal tem o direito de alterar a sua política migratória. Mas, em um Estado de Direito, esse direito deve ser exercido com respeito às situações em curso, aos regimes transitórios e às expectativas qualificadas criadas pela própria lei.

O Golden Visa, portanto, tornou-se mais do que um debate sobre residência por investimento. Transformou-se num teste institucional: saber se Portugal consegue compatibilizar mudança legislativa com segurança jurídica, atração de investimento com boa administração e soberania normativa com confiança legítima.

A conclusão jurídica é clara: o Estado pode mudar as regras para o futuro, mas não pode ignorar os efeitos que produziu no passado. Quando o investimento foi realizado sob uma promessa institucional, a Administração tem o dever de decidir com celeridade, coerência e respeito pela confiança que ela própria ajudou a construir.